米乐M6官方网站制度化的政商关系何以形成？——基于M市的历史性分析探究制度化政商关系的形成机理，能够为中国构建“亲”“清”新型政商关系提供可行路径。本文通过对M市的历史性分析发现，地区政商关系由庇护主义转向制度化是特定产业组织形态、地方科层体系及其精神气质相互形塑的结果。基于利益与信任机制的产业链合作网络和利益联盟赋能商业团体组织化参与政商互动，并助推地方政府进行自我限权、增强政企间的制度联结。制度化政商关系有赖于地区增长联盟的维系和地方科层体系精神气质的革新。

　　作为苏南模式的代表，M市改革开放以来取得的经济成就得到广泛关注。快速的经济发展离不开当地优良的营商环境。依据多个颇具影响力的营商环境评估报告，M市常年位居县市营商环境榜首。事实上，很早就有学者注意到苏南地区的政商关系相较于其他地区而言更加制度化，政商互动具有更强的规则性和可预见性，不同于传统庇护主义路径下的人格化政商关系（张家铭、江圣哲,2007）。而M市正是其中的代表，这主要表现为企业往往通过行业协会或商会与政府互动，同时政府更倾向于采取普惠式政策来解决企业经营问题，在政商互动中采取“一视同仁”的态度，且善于运用制度规则来规范政商互动。因此，分析M市制度化政商关系的形成路径能够为持续优化区域营商环境、构建“亲”“清”新型政商关系提供有价值的经验借鉴。

　　目前的中国政商关系研究主要关注政商关系的形态特征及其影响，而缺少对其动态演变的分析(Zhang & Zhu，2018；聂辉华，2020；周黎安，2021)。很多研究指出，虽然中国的政商关系随着市场化改革的推进而逐步正式化，但并未摆脱庇护主义，政府与企业之间难以建立稳定的非人格化关系(Guthrie，1998；Tsai，2007；白重恩等，2021)。大企业通常会利用自身的规模优势而选择直接与政府互动，因此消解了企业组织化参与的社会基础，并不利于政商关系的制度化(纪莺莺，2015)。这就需要引入新的理论视角来解释政商关系的动态演变过程，尤其是中小企业组织化参与政商互动的形成机制。

　　基于此，本文考察改革开放以来M市政商关系的变化并发现，M市政商关系经历了从庇护主义向制度化的演变过程，这是特定产业组织形态、地方科层体系及其精神气质相互形塑的产物，具有十分重要的研究价值。本文考察M市政商关系的制度化实践，以期实现两个目标：一是在学理上为中国的制度化政商关系演变提供微观证据与个案经验，从动态视角剖析制度化政商关系的形成机制与发生条件，为政商关系的转型研究贡献知识增量。二是在实践层面为我国加快构建“亲”“清”新型政商关系提供地方实践经验，尤其就如何在政商互动中实现对所有中小企业“一视同仁”归纳行之有效的典型做法。

　　长久以来，学术界倾向于认为中国的政商关系是一种非正式的庇护主义形态(Wank，1999；Wang，2016；白重恩等，2021)，即政企之间主要基于私人关系进行利益交换(Pearson，1997)。庇护主义政商关系大行其道有两方面原因：一方面，中国采取的政府主导的渐进主义市场改革模式，导致政府在资源分配中始终扮演重要角色(周黎安，2008；周飞舟，2012；Naughton & Tsai，2015)，因此企业会选择与政府发展私人关系，以获取市场竞争优势。另一方面，庇护主义的实质是一种内外有别的特殊主义，深深植根于中国的关系文化。由于“家”在中华文明中占据总体性地位，庇护主义长期存在于中国社会生活的方方面面(肖瑛，2020)。无论是费孝通所归纳的差序格局（费孝通，2006），还是韦伯笔下中国的家产官僚制(韦伯，2020)，抑或魏昂德关于单位制内部人际关系的深刻洞察(Walder，1988)，均反映了庇护主义在各领域的渗透。

　　第一，政府与企业之间是一种工具性友谊关系。庇护主义强调庇护者通过为被庇护者提供资源和保护来换取被庇护者的支持。一方面，由于政府掌握大量资源，企业发展不得不依赖于政府(Naughton & Tsai，2015)。另一方面，改革开放以后，地方政府越来越依赖于企业创造的经济绩效(周飞舟，2012)。这种相互依赖使得政府与企业之间形成了互惠共生关系(Wank，1999；周黎安，2018)。正是这种关系促使地方政府扮演“扶持之手”角色，抑制了“掠夺”倾向，弥补了正式经济制度的不足。这正是中国经济增长的奥秘所在(白重恩等，2021)。然而，这种基于功能性替代所构建的政商关系并非制度化的政商关系，故此引出了庇护主义的第二个特点。

　　第二，政企互动遵循的不是制度化的程序与规则，而是因人而异，带有强烈的人格化色彩。制度化的政商关系不仅意味着政府权力的限制，更强调一种普遍主义的精神，即政府对每一家企业都按照程序和规则平等对待。但正如上文所述，内外有别的特殊主义是庇护主义的本质，这意味着政府对待企业并非采取一视同仁的态度，而是会根据企业的规模、利润乃至官商之间的私人关系来区别对待。从这一特点可推出下面的两个附属特点。

　　其一，对于那些更能为本地创造经济绩效的企业，政府不仅会在用地、融资、财税等方面给予选择性扶持（江飞涛、李晓萍，2018），还会对其进行吸纳，使其具有更强的竞争优势(Dickson，2003；Truex，2014)。此外，这些企业的经营者往往会与政府官员之间建立更加紧密的私人联系，当生产经营遇到困难时，更倾向于寻求特事特办的方式解决问题(纪莺莺、范晓光,2017)。无论是改革开放初期政府对于本地乡镇企业的保护，还是在后期招商引资过程中地方政府对大企业和关联企业的偏爱，都充分反映了这一点(Wank，1999；白重恩等，2021)。

　　其二，对于那些普通的小企业，由于政府与其缺乏强大的利益和情感联系，权力往往难以被有效约束，“吃拿卡要”等行为屡屡发生(Hou，2019)。虽然近年来这类乱象已经得到大力整治，但依然时常出现在公众视野之中。有学者发现，政府对小企业的服务意识普遍较为落后，导致小企业不得不通过抗争议价的方式来获得自己的权益(纪莺莺、范晓光，2017)。相较于发达地区，这一现象在经济落后地区更为明显，甚至一些与地方政府签订合同的企业有时也难免陷入被“关门打狗”的困境。

　　虽然庇护主义政商关系也可以克服一定的不确定性，能够为经济发展提供助力，但其弊端也很明显：人格化的特质使其不具有稳定性，还会为权力寻租和交易提供温床，这显然不利于“亲”“清”政商关系的形成。同时，有研究表明，凭借庇护主义获益的企业的收益基本都被其他企业承担的成本所抵消，并不利于经济的长期发展(Hallward-Driemeier & Pritchett，2015)。因此，很多学者都强调制度化的政商关系至关重要(Zhang & Zhu，2018；杨典，2017)。

　　近年来，有一些学者尝试概括和归纳中国政商关系制度化的一面，其中最具代表性的是周黎安(2021)关于中国特色政商关系的论述(以下称“周文”)。周文认为，中国政商关系存在制度化的面向，并将这种制度化归功于“官场+市场”的双重竞争环境。地方官员的政绩与辖区企业的市场竞争绩效紧密联系在一起，形成了“政绩—业绩”纽带和地区增长联盟，这促使政商互动呈现制度化的特征。这种制度化的政商关系主要以政商双方签订清晰的、量化的正式协议或合同表现出来，是一种可衡量、可量化、可签约的权利义务关系。

　　当然，周文也强调了官员与企业家之间私人信任的重要性，但相较于以往研究，更突出中国政商关系制度化的一面。因此周文认为，中国的政商关系带有制度化和人格化的“混搭”特征，处于普遍主义与特殊主义之间的中间形态，体现了鲜明的中国特色。这种混搭式的政商关系深深嵌入在“官场+市场”的经济结构中，因而具有稳定性。同时，正是不同区域“官场+市场”的差异化组合导致政商关系的制度化与人格化的构成存在差异。这项研究是对中国政商关系的一个整体性把握，极大地推进了该领域的研究。

　　但本文认为周文的这一理论依然存在两方面不足。首先，该理论难以为政商关系的制度化提供一个动态的历史性解释。周文更强调用“官场+市场”的组合来解释不同地区政商关系的截面差异，但无法解释一个地区的政商关系的历时性变化。本文关注的M市就是典型，其在20世纪90年代之后便一直处于“官场+市场”的竞争环境中，所面临的经济激励结构并未有太大变化，但其政商关系却经历了从庇护主义向制度化的转变。其次，该理论在强调制度影响政商关系的同时，忽略了政企主体在塑造政商关系过程中的能动性。只有将政商双方的互动博弈纳入分析，才能对政商关系的演变机制做出充分的因果说明。周文将经济结构作为一种塑造主体行为选择的制度性力量，却缺乏对主体特征、类型、在具体情景下的行动策略以及关键历史节点等因素的考量，因而忽视了政商主体本身的能动性及其互动过程的重要性。尽管周文已指出“只有在政府与企业达成某种平等和对称的关系时，双方的信任才是可能的”(周黎安，2021：25)，但尚未回答政企之间达成这一势均力敌的动态平衡所需要的条件。

　　区别于周文，本文着重探讨制度化政商关系的形成路径。为此，本文对制度化采取一种更加严格的定义，以期使整个制度化的动态演变过程更具有分析性。本文强调，政商关系制度化的实质是一种普遍主义精神，与特殊主义逻辑的庇护主义政商关系形态相对应，并具有三个方面的特点：第一，政府对企业采取一视同仁的态度；第二，政商互动过程中的人格化因素得到抑制；第三，政商互动均须遵守稳定的制度规则，权力的任意性受到约束。

　　基于对制度化政商关系的界定，本文将分析M市政商关系的制度化过程，尤其关注具体历史情景中政商主体之间的互动博弈。庇护主义政商关系的变迁和演化需要经历一个漫长的过程，不仅需要有外部的冲击与相应的制度建构，更重要的是具备自我维持的内生动力。因此要理解M市政商关系的制度化过程，就必须采取历史的视角来分析各个要素之间的互动过程。

　　本文将M市作为典型案例开展历史性分析，以便考察该地区政商关系的制度化过程。笔者对M市的实地调研始于2012年，自2015年起将其作为一个长期观察的田野对象。笔者对于M市政商关系制度化议题的认知经历了一个过程，起初是为了探究M市经济快速发展的成因，而后聚焦于地方政商互动机制。在数据搜集方式上，一是采用滚雪球抽样，利用在M市的亲戚和师友的社会网络资源开展田野调查，尤其是得益于当地一位退休干部作为中间人帮助入场、联系访谈对象，并顺藤摸瓜，联系和访谈更多对象。二是采取追踪式田野调查，聚焦政商互动议题后，于2019至2023年多次返回M市开展补充性调查，尤其是对重点研究对象进行多轮访谈以确认核心机制。三是开展访谈，先是利用正式场合(如会议室)与半结构式访谈提纲开展焦点小组访谈，再利用非正式场合(如咖啡馆、餐馆、微信等)与非结构式访谈法，对重点对象开展深度访谈，以消除访谈场合的选择和固定访谈提纲对信息搜集的影响。四是综合使用多种类资料以形成论证的“证据三角”(Yin，2010)，包括多主体访谈资料、领导口述材料、统计数据以及历史档案材料等。

　　截至2023年7月，笔者及研究团队已对M市市直机关、开发区和乡镇政府干部、退休领导干部、内外资企业高管、各类行业协会及金融机构负责人开展近十轮调研访谈，并获得政府部门提供的一些内部数据资料。受访的对象涵盖当前参与各类经济政策制定和执行的政府部门与领导干部。借助对多名退休领导干部的访谈及领导干部口述史资料，并结合档案馆历史政策文件的梳理，对M市20世纪80年代至2000年初期的政商互动关系进行考证。此外，还参阅了历年M市统计年鉴、政府工作报告以及二手文献和媒体报道资料，综合使用多种渠道来源的资料交叉验证以增强研究效度。完成数据搜集后，按照时间轴与资料类型进行整理，利用开放式编码和主轴编码对重要证据进行范畴化，以厘清核心机制。在此基础上，运用理论建构式过程追踪法(Beach & Pedersen，2019)串联起宏观、中观与微观证据以开展理论建构，并通过与既有理论对话、对比新旧证据来排除竞争性解释，不断逼近稳健的因果链。

　　改革开放初期，M市政府制定了对外开放的发展战略来加速地区工业化进程。从20世纪80年代的依托乡镇企业发展对外横向联营，到20世纪90年代依托产业园区引进外资企业，M市对外开放的重点合作对象虽然发生了变化，但这一时期的政商关系表现出典型的庇护主义特征。

　　首先，私人关系在政商互动过程中发挥重要作用。M市干部对投资者不仅“晓之以利”，还会“动之以情”来推动项目落地。一方面，借助血缘、地缘网络，M市干部通过人脉关系说服上海和“大三线”地区的国营厂到M市投资办厂。据一位退休领导回忆：“WLG经常是白天顶着太阳跑上海……所有的项目都是M市人自己找的，不是南京、苏州带来的”(退休领导访谈记录20170829B)。时任M市政府WLG十分重视利用地缘社会网络助力招商引资和优化营商环境，在1984年连续召开了两次“家乡建设座谈会”，动员在上海等地工作的M市籍乡贤为M市介绍外商投资与合资项目。

　　另一方面，对于非血缘、地缘关系的潜在投资者，M市干部则秉持“生意不成友情在”的原则，在与投资者交朋友的同时，依靠私人情感说服他们前来投资。M市政府利用“礼物经济”与外资企业建立私人联结，以此增强政商互信。其中，“18只螃蟹的故事”常被地方干部所引用，它典型地反映了地方政府在急缺外来资本的经济发展初期所采取的“私人联结”(而非制度联结)策略。据一位退休干部介绍，“第一家台资企业沪士电子是18只螃蟹引进来的。当时他们是去上海的，跑了一个多月，几十个图章才盖了三分之一。当时正好10月份，我们请他们到M市来吃螃蟹，走的时候每个人一只螃蟹，送到飞机上。老板很感动，当时就决定投资M市”(退休领导访谈记录201909120A)。这种“礼物经济”策略实际上正是莫斯所强调的通过礼物交换来构建双方的人情关系，让企业家通过投资来回报之前欠下的人情(莫斯，2019)。

　　其次，政商互动呈现特事特办的非正式化特征。M市政府创设各类非正式制度为外资提供政务服务。这类服务往往无明文政策，一事一议。M市引进的第一个外资项目(日本“苏旺你”手套公司)，“由于是江苏首家中外合资企业，签约后关于投资比例、注册登记、厂房建设等方面的审批过程异常复杂。M市有关部门果断决定代替企业上南京、北京，跑了123次、敲了732个章”（胡宏伟、姚似璐，2019）。由于没有明确的规章制度，项目审批与企业服务过程中往往伴随着领导的“现场拍板”，领导个人意志发挥着十分重要的作用。当时M市政府在开发区设立了外商投资服务中心，由政府分管领导定期召开会议，能解决的当场拍板（吴克铨，2005：31）。

　　最后，对企业进行选择性扶持。尤其是20世纪90年代对外开放过程中，M市政府有意选择扶持那些资本雄厚、规模大的外资企业。这一点在对台商的态度上尤为明显，首先是对龙头企业，常以宽裕的土地供给作为吸引策略。“当时台资企业来M市，本来需要500亩地，我们就给它1000亩，其实根本用不了那么多的地”(退休干部访谈记录20210704A)。其次是在日常生产生活中将大企业家作为座上宾，建立密切的私人联系，“一位台商大佬的儿子，要坐火车赶快到南京去飞，我半天帮他搞定”(台服机构访谈记录20190919A)。

　　这一阶段呈现的庇护主义政商关系，很大程度上满足了后发地区加快推动工业化进程的制度需求。一方面，借助血缘、地缘等私人网络有助于增强政企之间的信任，减少互动成本，以便在吸引资本上拔得头筹。另一方面，在制度转型的宏观背景下，能否克服体制障碍就得靠地方政府“八仙过海，各显神通”。这种建立在强烈私人信任基础上的、未被制度化的政商关系虽然有助于当时的经济发展，但也可能使政府陷入权钱交易的陷阱。而M市的特殊性恰恰在于其在地区经济发展过程中逐渐突破了庇护主义的政商关系形态。

　　M市的政商关系形态于2000年前后发生了明显的转变，其重要表现是政商互动从依赖于个体的庇护主义形态向依赖于团体的组织化参与过渡。标志性的事件是1998年台协会的建立，这也是全国县域中获批的第一家。至20世纪90年代末，M市已集聚数百家台资企业。2000年至2007年，2000多家台企涌入M市，其中超过一半是IT制造企业。例如，2000年之后M市引进了前十大笔记本电脑(PC)厂商中的六家，并集聚了1000多家上下游配套厂商。因此，台协会的成立是对M市近千家台资企业的响应，同时又有利于充当政企沟通的桥梁。关于M市的台资经济，历来有着“3456”的说法，即GDP的30%、工业总产值的40%、利用外资的50%、进出口总额的60%由台资企业贡献（经信委访谈记录20160617A）。长期以来，台协会在M市的政商互动中扮演着举足轻重的角色，被誉为M市的“第五套班子”。这一时期M市的政商互动表现出新的特点。

　　第一，对企业的服务逐渐从大企业扩展至小企业。上一阶段政府对企业的服务主要聚焦在大企业，而这一阶段政府通过台协会开始为台资企业提供普惠式的公共服务。这些公共服务的提供不考虑企业规模，而是对所有会员企业敞开，具有很强的普遍主义特征。台协会提供的最重要的“公共物品”当属政企沟通，且相较于大企业而言，中小企业更能从行业协会中获益，借助集体行动与地方政府进行政策沟通(张家铭、江圣哲，2007)。如2000年全国首个封关运作的出口加工区就是台商向M市政府建言后的政策创新(叶志鹏，2022)。

　　如果说行业协会反映了企业寻求与地方政府建立制度联结的诉求，M市成立的“马上办”机构则反映了地方政府主动服务快速集聚的商业群体的努力。2005年，M市政府联合台协会成立了“马上办”服务中心，实行“首问负责制，两问终结制”，旨在帮助新来的台商台胞处理各项事务，而不仅限于先前对若干大企业的“特事特办”，这反映了M市政府在对台商提供政务服务上的一视同仁。正如一位干部所介绍的，“那时候千奇百怪的事情都有，包括酒驾、往生等。新台商过来，对我们的服务和环境都不清楚，我们指点一下，他们可以少走弯路”(“马上办”访谈记录20190919A)。“马上办”很大程度上弥补了原有科层体系运作在满足台商生产生活需求中的不足，进而将优质的政务服务扩展至更广泛的、初来M市投资生活的新台商群体。

　　第二，政商互动遵循稳定的、制度化的渠道。除少数龙头企业能够直接得到地方“点对点”的关爱之外，中小型台资企业都可以借助台协会的渠道反映政策需求。一方面，协会与M市各层级政府部门均建立了稳定的联络渠道。市台办有协调各局委办的台服办，直接与台协会总会进行对接；在各区镇层级，M市各局委办的台服办和台协会的各分会之间进行对接(台协会访谈记录20190919C)。另一方面，台协会与成员之间形成功能和区域委员会交错的渠道沟通政策需求。台协会根据M市的区域划分为13个分区委员会，同时按照不同功能划分为11个分功能委员会。台商及外商群体借助行业协会的政策沟通渠道与地方政府建立了良好合作伙伴关系。“（M市政府）每年要开两次外资座谈会和台资企业座谈会，听取意见就改进。例如台商说M市没有牙医，便马上设立‘绿卡办’帮助就医服务”(退休领导访谈记录20170829B)。

　　不难看出，这一阶段M市的政商关系开始呈现法团主义特征，即企业通过组织化的行业协会与政府进行互动(张静,1998)。政府由为少数大企业提供私人物品逐渐转变为向所有企业提供公共物品，企业之间内外有别的特殊主义逻辑开始向普遍主义逻辑转变。依托台协会，企业更愿意通过组织化的方式向政府提出诉求，而政府则在此基础上通过制度化的渠道吸纳企业的集体诉求，与台协会建立稳定的、组织化联系机制，推动了政商互动的制度化进程。

　　当然，M市在这一发展阶段的制度化政商关系只能说是初步形成，原因有两点。一是政商关系的普遍主义主要集中在台资企业内部，在不同的企业群体之间依然存在特殊主义逻辑。二是政商互动过程中的个人意志依然发挥作用，制度和规则的透明化有待加强。如上文提及的“马上办”的处理事件的方式和过程并无固定规则，往往依赖于处理者的个人特质，这在很大程度上与当时M市政府尚未在地方科层体系中建立起权责明晰的制度和流程有关。

　　自2000年以来，M市加速融入经济全球化，地区产业组织形态不断演变，政商互动的制度化和普遍主义色彩越来越浓，这主要表现在三个方面。

　　一是政商互动的规则愈发清晰，标准化的程序弱化了的个人意志。这一阶段部门间的权责更加明晰，政商互动的流程更加标准化。以项目审批为例，整个过程基本实现了公开透明，对所有企业也是一视同仁。正如一位地方干部所介绍的，“(除了)大项目(如1000亩土地)直接由市长办公会来决定，其他项目则由18部门联审会来决定。现在都是公开透明的”(前核心部门领导访谈记录20210705A)。同样，2014年“马上办”的撤销也是政商互动规范化的一个重要体现，原因在于“制度越来越透明，所有政府部门的权责都很清楚，法律边缘地带比较少”(台协会领导访谈记录20190919C)。很多事情已经可以实现照章办事，标准的程序减少了关系和权力发挥作用的空间。此外，M市政府还积极推动地方立法为政商良性互动提供法治保障，进行自我权力约束。最典型的例子是2021年开始实行的《M市深化两岸产业合作试验区条例》，该条例由M市发起并经江苏省会审议表决通过，旨在为M市试验区(已覆盖M市全境)在体制机制改革、优化营商环境等方面的先行先试权限确立法治规则。

　　二是建立了服务所有企业的制度化渠道和机制。一方面，M市政府取消了早年实施的诸如税收减免等外资特惠政策，取而代之的普惠式政策是以优异的政务服务对所有企业予以关照(退休领导访谈记录20170829B)。比如在“马上办”组织撤销之后，M市政府将其中的部分职能转至企业发展服务中心，但后者已不再针对台资企业，而是服务全市所有企业(台办访谈记录20210705B)。另一方面，M市政府吸收了台协会的成熟经验，并将这一模式扩展至其他外资企业，使其他企业也可以通过制度化、组织化参与的方式来提出政策诉求。

　　三是建构对所有资本一视同仁的经济发展规划和产业政策。伴随着制度化政商互动渠道的完善，M市政府构建普惠式产业政策体系以推动产业转型升级。2015年，M市政府整合了既有零散分布、碎片化的各类政策文件，制定实施“转型升级创新发展六年行动计划”，进一步将台资企业在内的外资企业转型升级和科技创新需求纳入政策议程，为辖区内的内外资企业提供系统性、普惠式的政策支持。自此以后，M市所有政策供给都围绕该计划而展开，包括企业技术改造、金融扶持政策、企业上市等(金融办访谈记录20170829E)，其重要特征是“所有企业一视同仁”(经信委访谈记录20170828A)。

　　在这一阶段，M市政商关系呈现典型的普遍主义特质。一方面，政商互动过程中的人格化因素被抑制，表现为所有企业无论类型和规模均通过制度化渠道与政府进行规范的互动，权钱交易的可能性大大减小，实现了政商关系的“清”。另一方面，政商之间的良性互动关系建立在企业组织化参与的基础上，因此政府会主动对所有企业提供优质服务，由此实现了政商关系的“亲”。正是这种“亲”“清”政商关系的构建形塑了M市独树一帜的营商环境品牌。正如外界所观察的那样，“放眼于全国，M市建立起一种边界清晰、权责明确但又相互依托推动、共谋区域发展的新型政商关系”（胡宏伟、陆玫，2019）。

　　M市制度化政商关系的形成是该地区经济发展过程中结构性因素与政企行动主体长期作用的结果，主要依赖于三方面条件：一是建立在政企双方势均力敌的谈判与协调能力之上；二是制度化政商关系的发展演变形成一种自我强化的路径依赖；三是这种自我强化的发展对于整个科层体系精神气质的改造，为政商关系的制度化进程提供了支持性的社会土壤。上述三方面条件分别以商业团体、地方政府及地方干部群体为行动主体，笔者借此来探究形成与维系制度化政商关系背后的特定产业组织形态、地方科层制度与地方科层文化。

　　政企双方的相互依赖与势均力敌是考察政商关系形态的重要切入点(Zhang & Zhu，2018；周黎安，2021)，亦是突破庇护主义政商关系的首要条件。尤其苏南地区历来以强政府著称，这意味着强大商业力量及其集体行动能力是达成稳定政商关系的关键。已有一些研究指出了基于社会网络的信任机制和产业链分工与空间集聚的利益机制在其中的重要性(Gordon & McCann，2000；王振寰，2010：343)。而这两个因素在M市案例中也同样有所表现。一方面，台商之间形成了以台协会为中介的组织化行动网络，这是M市区别于其他地区的一个显著特点。台商之间基于血缘、地缘的社会关系为他们克服集体行动困境提供了情感支撑(信任机制)。另一方面，企业之间基于业缘的紧密合作关系的产业链联合网络，进一步为不同规模乃至不同所有制的企业间联合提供了利益基础(利益机制)。由此，基于“三缘”社会关系的企业间信任机制与利益机制不断形塑着M市较为独特的商业网络与产业组织形态。

　　基于血缘、地缘的抱团意识为台资企业的联合提供了强大的情感支持与信任基础。台商的创建深植于家族、亲戚、朋友等人际网络，对外投资历来以抱团著称(王振寰，2010)，尤其是长期紧密的产业链合作关系进一步强化了台商之间的信任程度(耿曙、林家煌，2008)。在面对外部环境时，这种信任使得他们圈子内部的“自己人”展现出强烈的合作意识。如果有人仅仅为了自身利益而背叛圈子，则会被其他台商所排斥。这种基于血缘和地缘的人格化商帮文化与关系型社会网络近似于明清时期的徽商和晋商(蔡洪滨等，2008)，以及当今的温州商帮文化(郑勇军等，2015)。

　　这种非正式、关系型的信任网络是台商跨境集聚的重要动力。例如，“1989年，第一家台资企业顺昌纺织率先落户开发区，接着就有顺隆、顺丰、顺发等一串‘顺’字号台资企业先后诞生”(吴克铨，2005)。台商在投资目的地加速集聚过程中的利益共享又强化了台商之间的信任关系，降低了集体行动的成本。基于M市优异的营商环境，“商人重人脉、喜群聚的特性诱发了‘以台引台’的效应，使M市迅速成为台资企业的集聚区”（胡宏伟、徐益平，2019）。

　　基于特殊信任关系所组成的商业团体也形塑并约束着地方政府行为。一方面，台商的投资文化形塑了M市政府“以商引商”与全产业链招商策略。早在20世纪90年代，M市政府便提出了“以商引商”策略，这一策略立基于台商间素有口碑相传、“老带新”的习惯（胡宏伟、陆玫，2019）。比如M市第一家台资IT制造业企业沪士电子的入驻乃是因“顺”字号台商的口碑相传而来。沪士电子落户后，“公司创始人继续发扬M市以商引商的传统，主动做起招商义务推销员。他常奔走于海峡两岸，向台商推介M市、带台商考察M市，引来了数十家台企投资M市”（胡宏伟、陆玫，2019），其中的知名企业就包括捷安特。据媒体报道，仅捷安特带来的自行车配套厂家就达到七八十家。此外，鉴于台协会在台商群体中所具有的平台功能，M市政府顺势发挥台协会的商业网络资源优势，帮助M市政府招商引资。

　　另一方面，台商的关系型信任网络还对M市的营商环境建设起着十分重要的外部约束作用。比如笔者在访谈中了解到，M市（在台办领导换届时期）一度未重视“电电公会”每年发布的《中国地区投资环境与产业发展调查》报告，导致M市在该排行榜的位次迅速下降，给M市政府造成极大的外部压力。此后，被调离的干部重新回到台办工作，对照该排行榜指标体系为营商环境“补短板”，从而帮助M市重回榜首。

　　相较于企业家之间的非正式信任，企业间基于产业链的联合网络对于形成组织化的社会力量更为重要。这种网络起初局限于台资内部。以IT制造业为例，龙头企业的入驻能吸引为其配套的上下游企业整体移动，“牵一发而动全身” (经开区管委会访谈记录20160620A)。从事电子产品代工制造的台资企业深度嵌入全球生产分工体系之中，并向戴尔、惠普、苹果等国际大厂商供货。而为了满足国际品牌商的出货要求，代工厂往往通过投资入股、签订长期契约或者纵向一体化的方式与供应链上下游厂商紧密合作，由此形成的产业链分工体系如表1所示。王振寰(2010)将这种供应链模式称为“虚拟整合”(virtual integration)，这为产业链联合网络的形成创设了重要条件。亚洲金融危机之后，M市迅速集聚了1000多家围绕台资IT制造业龙头企业的上下游配套厂商。这种紧密的产业链合作网络也被很多企业认为是M市营商环境的核心竞争力。

　　更重要的是，企业间联合网络通过产业链配套协作关系逐渐向本地企业扩展。这主要是因为外资企业尤其是台资企业的“在地化”转型，促使其在本地布局完整的产业链体系，这便为本地企业参与配套协作提供了机会(经信委访谈记录20160617A)。1997年，M市为外资企业提供外向配套的民营企业有140多家，到2007年增加至1503家，同时出现了外资为民企配套的情况。例如，苏杭集团从外向型配套起家，到2008年已有18家外资为其配套。随着M市产业链体系的不断完善，基于“双向配套”协作关系的产业链联合网络日益壮大。例如，于2000年落户M市的台资企业耐落螺丝公司目前国内市场占有率已达到80%，不仅进入了苹果、华为、吉利、大疆等知名企业的供应链，也与M市当地的多家企业形成了稳定的产业链合作关系。

　　这种产业链虚拟整合模式将大企业与小企业的利益紧密，为其组织联合提供了利益基础。这一过程也离不开M市政府的助推角色：一是对行业龙头企业的高度重视。与珠三角地区不同，M市政府在吸引外资尤其是台商时十分注重龙头企业的引进，而非“漫无目的”的招商引资。二是M市政府较早意识到产业链招商和全产业链培育的重要性。一位干部用闻名遐迩的“拆笔记本电脑的故事”形象地介绍了产业链招商理念：“我们(开发区)当时有一个副主任，带领大家把电脑拆开来，缺哪个就招哪个。比如光电产业，我们做了全国最完整的一条产业链”(经开区招商局访谈记录20190919B)。M市政府的招商选资策略无意中为企业基于产业链的组织联合奠定了基础。

　　由此，M市政商关系的制度化典型地呈现为政商互动的参与主体由大企业向台资企业、更广泛的内外资供应链企业不断扩展，政商互动由个人化和特惠式转变为组织化和普惠式。随着M市产业链分工网络的不断重塑，企业间联合网络及企业组织化参与能力逐渐增强。而恰是这一持续增强的企业组织化参与能力进一步惠及更广泛的工商业群体，推动了营商环境的持续优化。

　　当制度化的政商关系初步形成后，其释放出的经济红利又进一步让地方领导干部认识到制度化政商关系的经济价值，由此表现出典型的“官场+市场”双向互动(周黎安，2018)。这种地区增长联盟的形成为政商关系的制度化创设了正向反馈机制，使制度化变革得以不断深化，这主要表现在三个方面。

　　首先，这种正向反馈源于制度化政商关系所引致的财政和晋升收益。鉴于M市企业高度紧密的产业链合作网络关系，地方政府难以承受放弃普惠模式所产生的经济后果，因而具有维系制度化政商关系的动力。地方干部谈道，“M市的领导干部一直以来都重视台资企业发展。一不重视台资企业，指标就噌噌噌往下掉，立马又重视台资企业”(前核心部门领导访谈记录20210705A)。同时，主政M市的几乎都能得到快速升迁。据统计，在1984—2018年，前后十任主政M市的市委中已有六位官至省部级。

　　其次，这种正向反馈机制还来源于“官场+市场”竞争压力下的政策连续性。在强大的经济与激励面前，M市的领导干部认识到制度化政商互动的重要性，因而在政策上表现出高度的连续性。在中国的干部管理制度下，“一届领导一届思路”的现象并不鲜见。但M市则不同，“M市政策连续性强，历任领导一直都推动和维护外向型经济，在政府内部形成了氛围，以至于没人会打破这种氛围，一直延续下来”(退休干部访谈记录20190919D)。

　　最后，正向反馈机制还建立在地方更替的稳定性与连续性之上，但这一因素带有M市的特殊性。笔者发现，M市的高度政策连续性不仅是历届主政官员的刻意履职，还与一方政界的官员良性流动有关。正如一位前所说，“M市经验有一条：江苏省、T市（地级市）的政策放得开，对M市比较爱护，充分调动M市干部的积极性。下派的每一任领导没有否定以前，政策连续性很强。都是觉得外向型经济对，差不多都是市长接替，长时间参与政策。上级政府下派干部，没有把M市官员分为两派”(退休领导访谈记录20170829B)。

　　由此可见，地区增长联盟的正向反馈机制为M市政商关系的制度化提供了内生动力。M市较早形成了制度化的政商关系，获得了发展优势和经济红利。而这一红利进一步为政商关系的制度化提供了推动力，从而逐渐形成了自我强化的制度路径依赖，不断激励M市政府优化地区营商环境。

　　政商关系的制度化不仅有赖于商业群体的组织化参与能力，更是对地方科层体系提出了极高要求。发展型国家理论研究中的嵌入型自主性理论也强调了构建政商制度化互动渠道、改造科层体制以及凝聚政府官员发展共识的重要性(Evans，1995)。对于M市这样的后发地区而言同样如此，它一方面要求政府组织实现向韦伯笔下理性科层制的转型(韦伯,2020)，能够做到照章办事；另一方面，它还要求地方科层体系的运作能够摆脱“理性的牢笼”，持续推动制度变革与政策创新，从而满足企业和社会的发展需求。通过对M市案例的观察，可以发现M市地方科层体系运作中所具备的这两方面精神气质。

　　其一，按规章办事、高效规范的工作态度。M市的干部由于受政策环境的长期影响，逐渐形成了高效廉洁的工作作风，对待企业采取“一视同仁”的态度。比如在招商引资环节，目前已完全依托“18部门联审制度”运行，“早年间随意给外资企业大量土地的时代已经一去不复返”(退休干部访谈记录20210704A)。即使对M市经济贡献最大的台资企业，“也没有特殊政策照顾，全部照法律法规来谈”(退休领导访谈记录20190920A)。伴随着“马上办”的撤销及一系列组织调整，政商互动中的非正式运作空间已越来越小，取而代之的是成体系、全覆盖的政务服务渠道。“我在M市已经15年了，现在制度已经越来越规范，可操作空间也在变小”(台商访谈记录20210705C)。

　　其二，服务企业的担当作为精神。笔者在田野调查中发现“担当精神”一词出现的频次非常高。孕育于M市科层体系中的担当精神最早可追溯至1984年WLG冒政策风险自费建设开发区，之后也集中体现在一系列的政商互动中，包括率先引进外商独资企业、探索国有土地有偿出让制度、酝酿创建出口加工区、入股并扶持诸多IT制造业龙头企业等。上文提到的“拆笔记本电脑的故事”就是一个典型例子：一个完全不懂行的普通干部为了招商引资，硬是通过实践拆电脑将自己变成该产业的“内行人”。这样的事情即便放到今天都非常少见。正是这种渗透在整个科层体系的精神气质逐渐改变了干部的思维方式和行为模式，为M市政商关系的制度化提供了社会土壤。

　　M市科层体系独特的精神气质综合反映了政商互动的“亲”“清”面向，也折射出现代科层制的核心要义。固然WLG等早期地方具有浓烈的创业情怀与制度企业家精神，但制度化政商关系的维系与巩固仍然离不开对地方科层体系精神气质长期“潜移默化”的改造。在这一过程中，M市政府综合采用制度设计、口号标语、树立典型等策略，不断对地方科层体系的运行理念进行重塑，凝聚广大干部群体的营商理念与服务精神。这些策略可总结为如下三条。

　　一是持续的制度设计与激励机制创新。在发展早期，M市政府通过“两定三包一奖”等激励制度的设计来调动干部对外开放的积极性。此后，M市政府进一步将招商引资与企业服务纳入干部绩效考核体系，并与干部晋升及财务绩效相挂钩，以此来动员和激励更为广泛的地方干部群体，确保了所有升任的地方干部均具备招商引资与政务服务的工作经历，这对于地方政策连续性大有裨益。此外，M市政府还在全省较早实行机关效能评估和末位淘汰制，率先建设综合行政电子监察平台，实行行政问责制和责任追究办法，设立部门创新奖等，这一系列创新举措强化了地方干部的政务服务理念。

　　二是以口号标语来凝聚干部的发展共识与营商理念。笔者搜集整理了M市政府在各历史阶段创新提出的一系列口号标语。这些口号标语尽管表述各有不同，但均凸显了敢于担当作为、提升政务服务质量的营商服务理念。1998年M市政府就提出“对外资企业服务不说‘不’，只说‘怎么做’”。2000年，M市率先在全国提出“亲商、富商、安商”的营商理念，在全国引起了较大的社会反响。

　　三是通过树立典型来传递服务理念。M市政府通过持续的教育疏导，使M市的普通干部逐渐改变了原来乡土社会的保守观念。这种观念建设始于20世纪80年代，M市政府认为，“针对横向联营中普遍存在的‘怕吃亏上当’‘怕肥水外流’的思想，要运用成功典型，进行教育疏导”（吴克铨，2005：17）。在实地调研时发现，前文介绍的“18只螃蟹的故事”和“拆笔记本电脑的故事”均被作为典型事例在M市干部群体中广泛流传，反映了M市政府利用典型事例对科层体系中的后进官员进行观念规训，潜移默化地鼓励地方干部优化营商环境。此外，树立典型人物也能够发挥观念传递的功效。M市早期发展的重要代表人物WLG等人及其先进事迹广泛出现在总结“M市之路”的各类报道文章中。

　　借助上述各类策略的使用，M市政府将探索于改革开放早期的营商服务理念在历史传承中发扬光大，持续对地方科层体系的精神气质进行塑造。正如一篇报道所总结的，“这种服务精神已经渗透于一代又一代的M市政府官员的血脉中，时代在变，服务的方式在变，但服务的理念却绵延不变”（胡宏伟、陆玫，2019）。而理念的传承不断浸润着组织的制度结构，促使M市的制度化政商关系得以维系与巩固。

　　通过对M市案例的历史考察与分析，可以获知政商关系制度化的形成机制。从企业角度来看，M市的企业间联合网络先是由基于血缘和地缘关系的台商集聚尤其是台协会的成立所促成的，继而通过基于业缘关系的产业链分工网络向不同规模与不同所有制的商业团体扩展，不断强化了企业群体的组织化参与能力。从地方政府角度来看，基于地区增长联盟的制度激励推动M市政府依据台商投资特征采取“以商引商”与全产业链的招商策略，而这一行为逻辑不仅加速了台商集聚，也助推了企业间联合网络的形成。在官员晋升与地方财政激励的驱动下，M市政府积极响应企业的组织化参与需求，不断增强政商之间的制度联结(如台协会、“马上办”服务中心、外企服务中心、外资联谊会、座谈会、企业家挂职锻炼计划、营商环境与政务服务立法等)，并通过持续的制度与政策创新改造地方行政审批流程与政务服务体系、革新地方科层体系精神气质，进而维系并强化了带有普遍主义特质的地方政商互动形态。

　　回到历史进程之中可以发现，制度化的政商关系并非M市政府一开始有意追求的主观产物，而是特定产业组织形态、地方科层体系及其精神气质相互形塑的结果。在这一过程中，时间无疑是个重要变量，M市的产业链组织形态与独特的地方干部精神气质的形成并非一蹴而就。就此而言，M市案例也折射出中国特色的政府与市场双向塑造的过程（周黎安，2023）。不过，M市政商关系的制度化进程也包含一些偶然因素，如地方政策创新与地方主官更替的连续性与稳定性往往超出地方政府的可控范围。但即便如此，这一案例中也蕴含着超越个案情境的一般性知识，能够增进对于制度化政商关系发生学的理解。本文归纳提炼了制度化政商关系何以形成的一个简要分析框架，如图1所示。

　　这一分析框架勾勒了政商关系制度化的三项形成条件。鉴于学术界对于地区增长联盟的制度激励已有较为丰富的论述(周黎安，2021)，下文笔者主要针对另两项条件从理论层面进行抽象讨论。

　　第一个条件是企业之间的联合网络。在M市推动经济现代化的进程中，其政商关系形态因企业间联合网络的强化而发生转变。以“虚拟整合”为特征的紧密型产业链分工合作网络、以台商为代表的商帮内非正式信任网络分别通过利益与信任机制增强了企业组织化参与政商互动的能力，由此形成政企力量的动态平衡，促使庇护主义政商关系向制度化政商关系转变。这实际上说明，在中国这样的转型社会，经济现代化进程中的产业链分工网络对于帮助企业家形成新的社会团结、突破特殊主义的政商关系有着十分重要的意义。因此不难推断，如果一个地区缺乏企业间紧密的联合网络，即便拥有比较发达的市场经济，其政商关系也难以制度化。例如，与M市同为台商集聚高地的广东省D市，由于地方政府在早期发展时缺乏全产业链布局，台资企业多集中在轻工业消费品领域，龙头企业难以对地方产业链网络进行“虚拟整合”。这使得台资企业之间及其与内外资企业之间难以形成在地化的紧密型产业链分工协作网络，故而制约了企业组织化参与政商互动的能力。X市与D市也是类似的情形，地方政府向行业协会开放的政策参与空间有限（陈超等，2021），台协会的政企沟通作用难以发挥，地方政府也就缺乏足够的动力为中小企业提供普惠式的产业政策及政务服务。

　　第二个条件是普遍主义的地方科层文化。地区增长联盟的建立是形成制度化政商关系的地方主官激励来源(周黎安，2021)，但仅此不足以解释政商关系的形态转变过程。这是因为制度化政商关系意味着要对企业一视同仁，如果缺少科层体系自上而下的一致共识，地方政府依然会不可避免地偏爱大企业。这就需要在区域层面形成一种亲商爱商、照章办事的普遍主义的科层文化，从而为政商关系制度化的延续与巩固提供助力。这种科层文化与韦伯所观察的普鲁士科层制精神具有一定的相似性，只不过后者更多是受虔敬主义伦理中“爱邻人”训诫的影响(路畅、蒙克，2022)。而M市这种科层文化则有赖于历任领导十年如一日地对各级干部发展地方经济的思想观念的改造。这很大程度上也能解释为何M市经验的模仿者众多而成功者寥寥，其关键就在于其他地区缺乏一种普遍主义的地方科层文化。仅依靠上位者的强力驱动可能在一时发挥作用，但在部门本位主义的思维方式下，一旦自上而下的压力不在，官僚主义、形式主义甚至“吃拿卡要”都会卷土重来，就难以突破庇护主义的政商关系形态。

　　M市的制度化政商关系实践展现了在政商关系的制度化过程中政府权力何以自我约束，以及如何按照规章制度一视同仁对待所有企业，而后者所蕴含的普遍主义精神恰恰是现代政商关系之要义。本文通过M市的案例研究揭示了地区政商关系由传统庇护主义转向制度化的形成机制，发现基于产业链合作关系的企业间紧密联合网络与产业利益联盟增强了企业群体组织化参与政商互动的博弈能力，进而助推地方政府建立制度化的政商关系。这弥补了已有政商关系研究偏重于对政商关系进行静态观察的不足，具有重要的理论与实践含义。具体来说，本文得到如下几点启示。

　　首先，要从历史和比较的视野来理解政商关系形态的演变。M市的地区政商关系制度化是中国现代化进程中外部诱因与地方特质相互碰撞激发的结果。因此学术界需要用一种更宽广的全球史视角来考察中国的实践经验，而不仅聚焦于中国自身的历史和传统。此外，在中国式现代化的历史进程中，各种力量之间的相互作用有可能会产生不一样的结果，进而在不同地区形塑出形态各异的政商互动模式，而M市经验所揭示的政商关系的制度化转型只是其中一种可能。它虽然印证了市场经济活动能够有助于缓慢瓦解传统特殊主义伦理的观点，但仍需要仔细考察(张静，2022)。事实上，大多数地区难以走出庇护主义的政商关系，恰恰说明传统因素并不会随着经济结构的变化而自动消失，而是会在新的场景中以新的形态出现(肖瑛，2014)。因此，特殊主义与普遍主义的混合形态仍将在较长时期内存在，未来应考察中国各地区的政商互动模式差异及其演变机制，从历史和比较的视野出发丰富中国的政商关系研究。

　　其次，制度化政商关系的可持续性。M市政商关系的制度化进程深度嵌入中国改革开放后的经济制度架构，这带来一些重要的实践启示。一方面，中国政商关系的制度化缺乏普遍主义的文化土壤，经济结构在一定程度上扮演了功能替代角色，是政商关系制度化的重要动力。因此进一步发挥经济结构的功能将有助于推动更大范围的政商关系制度化。在此过程中，打造紧密的产业链分工合作网络是增强企业组织化参与能力的地方经济结构基础。另一方面，经济激励对制度化政商关系的长期维系还有赖于地方科层体系的精神气质。这就需要重视对普通干部的培训，强化其服务企业的意识，锻炼出一支亲商爱商、作风廉洁、敢于担当的干部队伍，为政商关系制度化的维系提供良好的社会土壤。虽然本文基于M市案例研究得出了乐观结论，但M市政商关系的制度化进程在未来是否会发生逆转米乐M6，仍有待长期观察。

　　最后，M市经验对于构建“亲”“清”政商关系的启示。如果说西方的政商关系更多是“清”而“不亲”，庇护主义的政商关系则有陷入“亲”而“不清”的风险，那么在中国的经济结构下，通过构建制度化的政商关系能为实现“亲”上加“清”提供一种可行路径。一方面，由于与经济激励依然存在，因此政商之间有着紧密的“政绩—业绩”纽带，地方政府仍需扮演有为政府与制度企业家角色，这与西方的“守夜人”政府理念存在根本差别。另一方面，与庇护主义不同的是，制度化的政商关系意味着政府对企业的排忧解难不只限于大企业，而是要做到一视同仁，约束政企之间的行为和利益交换。这种新型政商关系植根于中国特色的发展经验，也对于扩展相关的理论提供了重要素材。